《中華人民共和國(guó)行政許可法》已于2003年8月27日經(jīng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過，將于2004年7月1日起施行。這是我國(guó)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)的一件大事。行政許可法是繼國(guó)家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法后又一部規(guī)范政府行為的重要法律，對(duì)于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，都有重要意義。消防行政許可（也就是通常所說的消防行政審批），是公安消防機(jī)構(gòu)根據(jù)公民、法人、或者其它組織的申請(qǐng)，對(duì)其申請(qǐng)事項(xiàng)依法定條件進(jìn)行消防安全審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為，是公安消防部門對(duì)社會(huì)消防安全實(shí)施事前監(jiān)督的一種重要手段，與廣大人民群眾的利益和公共安全息息相關(guān)。各級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹行政許可法，結(jié)合實(shí)際，進(jìn)一步建立健全消防法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范、切實(shí)改進(jìn)和加強(qiáng)消防行政許可工作。

一、充分認(rèn)識(shí)現(xiàn)行消防行政許可制度的不足和弊端

當(dāng)前各地消防監(jiān)督工作中對(duì)消防行政許可有許多不同的規(guī)定，存在的問題也很突出，政府領(lǐng)導(dǎo)和廣大群眾對(duì)消防行政審批工作也有許多不滿之處。這些問題突出表現(xiàn)在以下方面：
1、大量的前置審批于法無(wú)據(jù)。隨著近年來(lái)安全生產(chǎn)責(zé)任制的落實(shí)，不少管理部門任意設(shè)定審批的前置條件，紛紛將消防行政審批納入自身審批的前置程序。據(jù)調(diào)查，某市在行政服務(wù)中心設(shè)立的窗口部門中，先后有工商、經(jīng)貿(mào)委、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、文化、教育、衛(wèi)生、人行、糧食、規(guī)劃、建設(shè)、房管等11個(gè)部門在其相關(guān)行政審批申報(bào)告知書中要求提供消防審批意見。這些規(guī)定大多沒有法律依據(jù)，也有推卸安全管理責(zé)任之嫌。據(jù)查證，現(xiàn)行法律法規(guī)中只有國(guó)務(wù)院《公共娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》中明確將娛樂場(chǎng)所的消防審批列為企業(yè)工商登記的前置條件，另外《消防法》明確將建筑工程防火審核作為建設(shè)部門發(fā)放施工執(zhí)照的前置條件。其余大量的消防審批要求都是由于少數(shù)部門單方面將消防安全審批設(shè)置為其審批前置而造成的，沒有法律依據(jù)。依據(jù)新頒布的《行政許可法》屬于違法行為。這些“強(qiáng)加式”的消防行政審批嚴(yán)重沖及了公安消防機(jī)構(gòu)的日常工作。
2、許多前置審批要求不合理。如企業(yè)處于籌建階段尚無(wú)任何生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)施時(shí)就要求消防審批；企業(yè)更換法人、更改名稱等要求消防審批；企業(yè)改制等。
3、現(xiàn)行法定許可項(xiàng)目不適應(yīng)形勢(shì)要求。目前消防法規(guī)定的許可項(xiàng)目只有建筑設(shè)計(jì)防火審核、建筑工程竣工消防驗(yàn)收、公眾聚集場(chǎng)所開業(yè)檢查、大型活動(dòng)消防安全檢查以及消防產(chǎn)品生產(chǎn)審批等少數(shù)幾種，遠(yuǎn)不能涵蓋目前實(shí)際消防監(jiān)督管理的范圍和重要環(huán)節(jié)。如實(shí)際工作中許多單位并不涉及到新建、改建建筑工程，而這類企業(yè)或場(chǎng)所的消防安全需要審查確定。再如公眾聚集場(chǎng)所的定期審驗(yàn)等。
4、行政審批程序不統(tǒng)一，部分程序過于煩瑣。目前除建審、驗(yàn)收、開業(yè)檢查有個(gè)原則程序外，其它類型的審批程序都是由地方規(guī)定的，全國(guó)不統(tǒng)一。地方規(guī)定的一些程序往往又非常煩瑣，申報(bào)資料、申報(bào)前置條件過多，群眾很不方便?，F(xiàn)行的審批程序煩瑣，申報(bào)資料要求高，特別是一些老建筑、小型建筑、小型場(chǎng)所、老企業(yè)申報(bào)資料難以達(dá)到要求。
5、忙于審批、無(wú)力監(jiān)管。由于消防部隊(duì)的特殊體制，基層大隊(duì)只有3-4人。據(jù)調(diào)查蘇北某市僅去年下半年以來(lái)申報(bào)審批的項(xiàng)目就達(dá)900多件之多。有限的警力還要應(yīng)付各類會(huì)議、檢查評(píng)比等，根本沒有精力和人力對(duì)重點(diǎn)單位實(shí)施監(jiān)督管理。更談不上對(duì)已審批項(xiàng)目進(jìn)行后續(xù)監(jiān)督管理。只能是一批了之，責(zé)任很大。一旦發(fā)生問題還要承擔(dān)法律責(zé)任?！栋踩a(chǎn)法》和國(guó)務(wù)院《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的決定》對(duì)此有明確要求。
6、技術(shù)性規(guī)范缺少“過渡性”措施。由于我國(guó)技術(shù)規(guī)范大多是普遍強(qiáng)制要求，沒有區(qū)分不同地區(qū)、不同類型單位作出具體規(guī)定。實(shí)際工作中許多農(nóng)村企業(yè)、工程項(xiàng)目由于基礎(chǔ)設(shè)施的制約，很難達(dá)到規(guī)范的要求，審批中難度較大。
7、少數(shù)地區(qū)在消防產(chǎn)品、消防工程監(jiān)督管理上隨意設(shè)定許可事項(xiàng)，搞地方封鎖和行業(yè)壟斷，更有少數(shù)地方還存在行政審批時(shí)指定消防產(chǎn)品和消防工程施工單位等，嚴(yán)重影響了行政許可的公正性和公平性。
8、消防監(jiān)督部門處境尷尬。一方面工作量極大，疲憊應(yīng)付，苦不堪言。另一方面，政府和群眾對(duì)消防部門的審批程序、時(shí)限總認(rèn)為太復(fù)雜、時(shí)間太長(zhǎng)，又不夠滿意。消防部門往往不僅要承擔(dān)較大的法律責(zé)任，同時(shí)還要面對(duì)社會(huì)和群眾的抱怨，左右為難。
9、少數(shù)消防監(jiān)督部門行政許可隨意性大，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不一致，撤銷許可的任意性較大，時(shí)常出現(xiàn)今天批、明天撤的情況，一定程度上影響了消防行政審批的嚴(yán)肅性，損害了被許可人的合法利益。

二、認(rèn)真學(xué)習(xí)行政許可法，充分理解法律的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵

這部行政許可法涉及的法律面很廣，專業(yè)性很強(qiáng)，需要各級(jí)公安消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)和消防監(jiān)督人員認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)。
一是要充分領(lǐng)會(huì)行政許可法頒布實(shí)施的重大意義。行政許可法按照合法與合理，效能與便民，監(jiān)督與責(zé)任的原則，對(duì)行政許可的設(shè)定和實(shí)施都做出了全方位的規(guī)范。這將有利于行政審批制度改革的進(jìn)一步深化，有力地推進(jìn)和保證行政機(jī)關(guān)的依法行政和依法管理，有力地推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)，更好地發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放和與國(guó)外規(guī)則接軌。有利于方便當(dāng)事人，方便群眾，保證公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，對(duì)改變政府的形象、提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)是非常有利的。
二是要充分領(lǐng)會(huì)行政許可法對(duì)推進(jìn)行政管理體制改革的影響和意義。行政許可法通過建立規(guī)范的行政許可制度，妥善處理了政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、公權(quán)力與私權(quán)力的關(guān)系。通過對(duì)行政許可權(quán)的明確規(guī)定，相對(duì)集中了行政許可的設(shè)定權(quán)。通過把對(duì)行政許可的監(jiān)督檢查作為行政許可權(quán)的自然延伸，把事前審批與事后監(jiān)督統(tǒng)一起來(lái)。通過規(guī)定的一系列便民措施，如一個(gè)窗口對(duì)外，可以通過信函、電傳等間接的方式提出申請(qǐng)等，有利于行政人員牢固樹立服務(wù)意識(shí)，改進(jìn)工作效率。通過規(guī)定對(duì)違法實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任、行政許可原則上不收費(fèi)這樣一些規(guī)定，確保了行政權(quán)利與責(zé)任的掛鉤，確保了行政權(quán)利與利益的脫鉤。
三是要充分領(lǐng)會(huì)行政許可法對(duì)行政審批環(huán)節(jié)的監(jiān)督。行政許可法明確規(guī)定，把行政許可的實(shí)施權(quán)，延伸到對(duì)被許可人活動(dòng)的監(jiān)督環(huán)節(jié)。根據(jù)許可法的規(guī)定，實(shí)施行政許可的行政機(jī)關(guān)或者其他有權(quán)的機(jī)關(guān)對(duì)被許可人必須進(jìn)行監(jiān)督。允許老百姓舉報(bào)，被許可人舉報(bào)，允許公民法人組織和個(gè)人對(duì)被許可人的活動(dòng)投訴舉報(bào)，這是充分利用當(dāng)事人之間的利害關(guān)系來(lái)強(qiáng)化行政許可監(jiān)督的重要方式，也有利于改變目前重審批輕監(jiān)督的現(xiàn)狀。另外，法律責(zé)任中明確規(guī)定，該監(jiān)督的不監(jiān)督，要追究行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任。
四是明確了公民權(quán)益受到損壞的法律救濟(jì)途徑。 這部法律有一個(gè)很重要的作用就是維護(hù)公民法人和其他組織的合法權(quán)益。在設(shè)定行政許可和實(shí)施行政許可的過程中，如果有違反法律的情況發(fā)生，公民可以尋求法律救濟(jì)。 申請(qǐng)人如果采取賄賂、欺騙的手段取得了行政許可的，除了要撤銷許可以外，還要給予其他的行政處罰，而且對(duì)許可的事項(xiàng)涉及到人身健康安全的還要?jiǎng)儕Z三年的行政許可權(quán)力。 除了法律和法規(guī)的規(guī)定允許轉(zhuǎn)讓的以外，行政許可原則上不得轉(zhuǎn)讓。

三、加快消防法律法規(guī)體系建設(shè)，做好行政許可法實(shí)施的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作

當(dāng)前各級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)在深入學(xué)習(xí)行政許可法的同時(shí)，要切實(shí)加快消防法律法規(guī)的修訂和健全，全方位做好行政許可法實(shí)施的準(zhǔn)備工作。
（一）認(rèn)真清理現(xiàn)行消防法律法規(guī)，科學(xué)合理地設(shè)定行政許可事項(xiàng)
《行政許可法》第八十條規(guī)定：本法施行前有關(guān)行政許可的規(guī)定，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定予以清理；不符合本法規(guī)定的，自本法施行之日前停止執(zhí)行。當(dāng)前各級(jí)公安消防部門應(yīng)當(dāng)立即對(duì)現(xiàn)行的消防法律法規(guī)進(jìn)行全面的清理。按照《行政許可法》第十二條、第十三條的關(guān)于行政許可的設(shè)定原則以及第十八條、第十五條的設(shè)定權(quán)限對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處理：
1、地方政府規(guī)章以及部門、地方政府的各類規(guī)范性文件均不得設(shè)置行政許可事項(xiàng)。凡已設(shè)定的，原則上都應(yīng)當(dāng)取消。的確需要保留的，可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可，然后通過立法程序進(jìn)行設(shè)定。
2、目前公安部規(guī)章以及地方性消防法規(guī)中設(shè)定的行政許可應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一次清理，凡是需要保留的應(yīng)當(dāng)通過修改消防法予以確認(rèn)。凡是符合《行政許可法》第十三條規(guī)定情形的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)取消行政審批，逐步向事后監(jiān)督管理過渡。
3、進(jìn)一步規(guī)范前置許可的設(shè)置?！缎姓S可法》第十五條第二款規(guī)定，地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章不得設(shè)定企業(yè)或者其它組織的設(shè)立登記及其前置性許可。任何部門非法律規(guī)定都不得將消防行政許可設(shè)本部門許可的前置條件。
（二）健全消防法規(guī)體系，完善消防行政許可程序
《行政許可法》對(duì)行政許可程序作出了明確規(guī)定，對(duì)照法律規(guī)定，公安消防部門應(yīng)當(dāng)盡快制定下列相關(guān)的工作程序：
1、分級(jí)審批程序?！缎姓S可法 》第三十五條規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)先經(jīng)下級(jí)行政機(jī)關(guān)審查后報(bào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)決定的行政許可。下級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)將初步審查意見和全部審查材料直接報(bào)送上級(jí)行政機(jī)關(guān)”。目前在消防系統(tǒng)內(nèi)部就一些建筑工程審核、消防產(chǎn)品管理等方面規(guī)定的分級(jí)審核制度都不是法律規(guī)定的，而是部門規(guī)章或文件規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予調(diào)整。同時(shí)應(yīng)當(dāng)改變過去由業(yè)主向上級(jí)消防部門申報(bào)的做法。改由下級(jí)公安消防部門進(jìn)行初審并向上級(jí)消防部門申報(bào)。下級(jí)消防部門不能要求申報(bào)人直接向上級(jí)部門提交申報(bào)資料。上級(jí)消防部門不能要求申報(bào)人重復(fù)提交申報(bào)材料，但可以要求申報(bào)人進(jìn)一步補(bǔ)充足以證明其已經(jīng)符合行政許可條件的材料。要通過法律明確消防分級(jí)審批事項(xiàng)、范圍、法定權(quán)限、期限和相關(guān)審批要求。
2、消防行政審批的公告聽證程序?！缎姓S可法》第三十六條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人”。第四十六條規(guī)定：“重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽證”。消防行政審批大都關(guān)系到他人利益和社會(huì)公眾利益，如果全部履行“告知”或“公告”程序，顯然難以施行，但是不實(shí)行“告知”或“公告”，也很容易造成審批不夠科學(xué)，引起不必要糾紛。因此國(guó)家消防行政管理部門應(yīng)當(dāng)盡快修改法規(guī)或制定規(guī)章，進(jìn)一步明確規(guī)定“直接關(guān)系他人重大利益”的消防行政許可事項(xiàng)，明確必須向利害關(guān)系人或?qū)徟?xiàng)目的相鄰權(quán)益人進(jìn)行“告知”或“公告”的范圍、公告方式、程序。要明確公告后有關(guān)異議的處理原則、處理程序。對(duì)于群眾提出的聽證要求，應(yīng)當(dāng)依法舉行聽證會(huì)。
3、統(tǒng)一行政許可的期限。《行政許可法》第四十二條對(duì)行政許可行為的期限作出了規(guī)定。目前公安部規(guī)章及省級(jí)消防機(jī)構(gòu)的規(guī)定與法律規(guī)定不盡吻合，建議考慮基層消防工作的實(shí)際，合理確定統(tǒng)一的審批期限。
4、明確消防許可的變更、延續(xù)及撤銷程序。目前消防行政許可大都是以“意見書”的形式出現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)考慮統(tǒng)一以格式證件的形式予以頒發(fā)。以前制發(fā)的有關(guān)“意見書” 沒有法定有效期的規(guī)定，這不科學(xué)，也不方便基層消防的后續(xù)監(jiān)督管理?！吨腥A人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第五十四條規(guī)定：“對(duì)已經(jīng)依法取得批準(zhǔn)的單位，負(fù)責(zé)行政審批的部門發(fā)現(xiàn)其不再具備安全條件的，應(yīng)當(dāng)撤銷原審批”。國(guó)務(wù)院《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》也作出了相關(guān)要求。目前的消防審批往往是“一批了之”、“一批終身有效”，不符合事后監(jiān)督管理的要求。國(guó)家消防行政管理部門應(yīng)當(dāng)規(guī)定相關(guān)規(guī)定，明確消防行政審批的法定有效期、有效期屆滿后的延續(xù)程序、定期檢驗(yàn)程序、撤消消防審批的法定情形和條件、撤消消防審批中有關(guān)爭(zhēng)議的處理等制度和程序，切實(shí)規(guī)范基層的消防執(zhí)法工作。
（三）規(guī)范消防行政許可的監(jiān)督檢查，切實(shí)強(qiáng)化審批監(jiān)督
行政許可是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)行事前監(jiān)督管理的一種重要手段，也是行政機(jī)關(guān)日常行政管理活動(dòng)的重要內(nèi)容。為了切實(shí)解決基層普遍存在的重許可、輕監(jiān)督管理；只許可、不監(jiān)督管理的現(xiàn)象，加強(qiáng)對(duì)行政許可的監(jiān)督管理，《行政許可法》專門對(duì)行政審批的監(jiān)督檢查作出了規(guī)定。依據(jù)法律的規(guī)定，結(jié)合消防監(jiān)督工作的實(shí)際，當(dāng)前在消防監(jiān)督工作中應(yīng)當(dāng)盡快建立和健全以下幾方面的監(jiān)督檢查制度：
一是建立上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查制度。這一點(diǎn)在消防監(jiān)督部門普遍已經(jīng)實(shí)施，各地的季度檢查、執(zhí)法檢查以及專項(xiàng)活動(dòng)的檢查大都屬于此類，目前也取得了一定成效。
二是建立健全對(duì)被許可人的監(jiān)督檢查制度。通過建章立制，明確行政機(jī)關(guān)對(duì)被許可人的監(jiān)督管理義務(wù)，明確具體監(jiān)督管理職責(zé)，及時(shí)掌握被許可人是否在許可范圍內(nèi)從事相關(guān)活動(dòng)，有無(wú)違反許可條件的行為，明確監(jiān)督管理的具體方式和程序。
三是建立監(jiān)督檢查的記錄規(guī)檔制度?！缎姓S可法》第六十一條第二款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依法對(duì)被許可人從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果予以記錄，由監(jiān)督檢查人員簽字后存檔。這一規(guī)定也符合消防監(jiān)督檢查的實(shí)際。這樣有利于將消防行政許可的事后監(jiān)督進(jìn)一步系統(tǒng)化和制度化，全面監(jiān)督被許可人的活動(dòng)，建立起被許可人的信用檔案，增強(qiáng)被許可人的法律意識(shí)和道德意識(shí)，促使其自覺地依法開展消防安全管理工作活動(dòng)。
四是建立互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督檢查制度和公眾查閱監(jiān)督檢查記錄制度。這有利于充分利用信息化時(shí)代高新技術(shù)成果，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)以及與被許可人之間的資源共享。通過允許公眾查閱監(jiān)督檢查記錄，督促和保證行政機(jī)關(guān)依法行政。
五是要高度重視行政許可撤銷的法律責(zé)任?！缎姓S可法》第六十九條對(duì)撤銷行政許可作出了具體規(guī)定。其中特別規(guī)定依照第一款中五種情形作撤銷決定的，如果被許可人合法權(quán)益受到損害的，行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)給予賠償。這一規(guī)定有利于進(jìn)一步增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)行政許可的責(zé)任心，防止違法行政。這一賠償屬于國(guó)家賠償?shù)姆懂牐皇茄a(bǔ)償。其基本構(gòu)成條件是：行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政許可存在違法因素，撤銷行政許可對(duì)被許可人造成了實(shí)際損害。消防監(jiān)督部門要高度重視這一規(guī)定，切實(shí)規(guī)范實(shí)施和依法實(shí)施行政許可，為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)消防監(jiān)督管理工作打下良好基礎(chǔ)。

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