公共安全是國家安全和社會穩(wěn)定的基石。我國每年因危害公共安全的突發(fā)公共事件造成的非正常死亡超過20萬人，傷殘超過300萬人，經(jīng)濟損失計6500億人民幣，約占GDP總量的6%。全面提高公共安全水平已成為保障社會穩(wěn)定和國家安全、建設(shè)小康社會所亟待解決的重大戰(zhàn)略問題。

　　但是，由于目前我國許多地區(qū)還沒有真正建立統(tǒng)一的社會公共安全救援機制，加之各種災害具有突發(fā)性、連鎖性等特點，傳統(tǒng)的“分地區(qū)、分部門、分災種”的災害應對機制暴露出的問題日益突出，已不能適應日漸增多的緊急突發(fā)事件處置的需要。特別是2004年底印度洋大海嘯發(fā)生后，國務院專門召開會議，審議并原則通過了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，會議提出“加快應急隊伍和應急信息平臺建設(shè)，盡快形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應急救援機制”。因此，如何充分利用現(xiàn)有的救援資源，建立一支具有快速反應能力的專業(yè)化應急救援隊伍，已成為全社會普遍關(guān)心的熱點問題。本文將在國內(nèi)外社會緊急救援體系對比的基礎(chǔ)上，對我國建立和完善以消防為主干的“一體化”緊急救援體系的構(gòu)建策略進行探討，以期提高政府快速應對緊急事件和抗風險能力的目的。

　　一、國際社會緊急救援體系的發(fā)展趨勢

　　隨著社會的不斷進步，緊急救援工作已經(jīng)成為顯示城市基礎(chǔ)設(shè)施水平和社會管理能力的標志性工程。許多工業(yè)發(fā)達國家，如美國、俄羅斯、日本、澳大利亞等都建立了包括緊急救援法規(guī)、管理機構(gòu)、指揮系統(tǒng)、應急隊伍、資源保障等方面的緊急救援管理體制，消防部門的職能也向多功能化方向轉(zhuǎn)化和發(fā)展，普遍承擔了滅火、救護、防化、垮塌、爆炸、交通事故以及空難救援等搶險救援任務，滅火出動平均占這些國家消防隊年出動總數(shù)的10%左右，其余90%左右都是應急救援。

　　縱觀國際社會，政府統(tǒng)一指揮的應急救援協(xié)調(diào)機構(gòu)、專業(yè)化的緊急救援隊伍、精良的應急救援裝備、完善的應急預案等等，已成為國際社會公共安全救援體系的基本運作模式。實踐證明，這種緊急救援機制在減少和控制事故人員傷亡和財產(chǎn)損失方面發(fā)揮了重要作用，成為維持國家管理能夠正常運行的重要支撐體系之一，是值得我們借鑒的。

　　二、我國總體應急預案明確規(guī)定的內(nèi)容

　　2006年1月8日，國務院正式發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》。“防患于未然”是總體預案的一個基本要求?！邦A測和預警”被明確規(guī)定為一項重要內(nèi)容?？傮w預案將突發(fā)公共事件分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四類。按照各類突發(fā)公共事件的性質(zhì)、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，總體預案將其分為四級，即Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。其中事故災難主要涵蓋?；?、工礦等安全生產(chǎn)事故、交通事故、火災消防、公共場所事故、水電氣城市生命線事故、放射性輻射事故、環(huán)境污染及生態(tài)破壞等災害。

　　三、我國消防救援安全應急體系的現(xiàn)狀

　　國家統(tǒng)計局資料顯示：中國城市化率已由1993年的28%提高到2003年的40.5%。但在這一輪的城市開發(fā)進程中，我們在有重點和有步驟地進行城市消防救援安全應急機制或體系的規(guī)劃和建立上，在遇到城市安全應急處理過程中，過分偏重于使用臨時行政措施來實施城市消防救援安全應急的做法，這樣會讓整個城市消防的相關(guān)行政組織機構(gòu)把大部分工作都放下來，去做一件事情，導致了過高的行政成本。所以客觀地說，雖然消防救援對我國城市化的進程和建設(shè)提供了很大的有效支持，但是也隱藏著消防救援安全應急體系的管理職能缺失所帶來的行政成本和社會成本過高的現(xiàn)實。

　　就目前的情況看，我國各省市根據(jù)各自的實際情況，所采用的安全及應急管理體系，主要有以下四類。

　　1、層級型：以北京市為代表，由市長為總負責，組建市、區(qū)兩級應急系統(tǒng)，市級將組成專用系統(tǒng)，并建立刑偵、交通、消防、公共衛(wèi)生、防洪、地震、生命線工程等10項垂直分系統(tǒng)；18　區(qū)縣建二級系統(tǒng)，并延伸至基層社區(qū)。

　　2、聯(lián)動型：以南寧市為代表，市領(lǐng)導負責，將ll0(刑警)、ll9(火警)、120(急救)、122(交警)及市長電話等集中，組成聯(lián)動中心，統(tǒng)一處置各類安全減災及應急工作。目前，該系統(tǒng)每月處理約20萬市民電話，受到普遍歡迎。

　　3、辦公廳型：鑒于政府重大事件信息均由辦公廳出入，并直通主要相關(guān)負責人，一些省市目前就是以辦公廳為依托，擴大處理各類應急事務。

　　4、公安型：考慮到很多應急事件是以公安部門(刑警、消防及交警)為一線，目前一些省市以公安部門代行省市應急工作。若有重大安全應急事件，再由省市相關(guān)負責人出面協(xié)調(diào)和管理。

　　綜上所述，可以看到我國目前的消防救援安全應急體系在整個城市安全應急體系中仍處在一個比較被動的地位，缺少必要的機動性和靈活性，還沒有完全適應新的城市安全應急需要，也沒有和城市整個的安全應急體系相配套，使得許多突發(fā)的應急預案的實施缺乏必要的法律依據(jù)；在國家和地方政府組織體制中尚未建立專門機構(gòu)和專門人員負責統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理，相關(guān)安全信息和應急預案不能得到有效地溝通和聯(lián)動；在城市消防救援安全應急體系的運行和管理機制上也缺乏必須的科學管理方法和手段，例如未能深刻認識和劃分城市消防救援安全應急處理的等級，并缺少科學的預警系統(tǒng)和評估機制。在社會資源協(xié)同方面也缺乏相關(guān)的社會群眾基礎(chǔ)，社會資源整合力度還不夠，未能有效地形成整個社會的城市消防救援安全應急體系。